消防工作中依據(jù)的規(guī)范性文件主要有法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。廣大消防工作者手中一般都會配備兩本匯編，一本是法律法規(guī)匯編，另一本是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匯編。那么在實(shí)務(wù)工作中，應(yīng)該如何適用法律和規(guī)范呢？是兩種規(guī)范各自調(diào)整其作用對象？還是兩者緊密銜接、共同調(diào)整？很顯然是后者?，F(xiàn)行《消防法》條文中大量提及了“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，但是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)應(yīng)如何進(jìn)行銜接，因此編者提出了“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律定位”，供大家學(xué)習(xí)參考。
本期推送的是編輯本人關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用方面的探討——《消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及適用探討》，原文刊載于《2016中國消防協(xié)會科學(xué)技術(shù)年會論文集》。
消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)及適用探討
李福秋
摘要：消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為事實(shí)認(rèn)定構(gòu)成要件判斷的根據(jù)，是消防監(jiān)督的重要依據(jù)，對消防機(jī)構(gòu)和行政相對人均有拘束力。但消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為科學(xué)技術(shù)的體現(xiàn)，不可避免適時需要進(jìn)行修訂，修訂后的標(biāo)準(zhǔn)適用是法律價值選擇問題，應(yīng)根據(jù)公共利益與信賴保護(hù)私人利益的考量，由法律法規(guī)作出選擇。
關(guān)鍵詞：消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用法律考量
消防實(shí)務(wù)工作中依據(jù)的規(guī)范性文件主要有兩類，分別為法律規(guī)范和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。那么在消防實(shí)務(wù)工作中，應(yīng)該如何適用法律和使用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)呢？特別是，伴隨著建筑科學(xué)技術(shù)的日新月異，新材料、新技術(shù)的涌現(xiàn)，作為建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十三條規(guī)定“標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，制定標(biāo)準(zhǔn)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要適時進(jìn)行復(fù)審，以確認(rèn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)有效或者予以修訂、廢止。”基于此，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)必定會隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會的發(fā)展而不斷修訂，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于建筑物，而建筑物存續(xù)時間可長達(dá)幾十年，因此消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用在時間跨度方面不同于一般的工業(yè)產(chǎn)品、程序規(guī)程之類標(biāo)準(zhǔn)的適用。本文將探討消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)如何定位，消防實(shí)務(wù)中如何選擇適用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是標(biāo)準(zhǔn)修訂后的適用問題，從行政法原理角度探索解決途徑。
1.消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)
按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的分類，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)除了部分屬于工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、安全規(guī)程等之外，大部分屬于“建設(shè)工程的設(shè)計、施工方法和安全要求”方面的標(biāo)準(zhǔn)，本文主要探討的是建設(shè)工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)有學(xué)者專門對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，認(rèn)為盡管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不具有法律規(guī)范的外觀，但根據(jù)“是否對人有約束力”這一實(shí)質(zhì)意義的判斷基準(zhǔn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為事實(shí)認(rèn)定構(gòu)成要件判斷的根據(jù)，以及行政活動中的重要依據(jù)，對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了自我拘束作用，對私人產(chǎn)生了外部法律效果，標(biāo)準(zhǔn)的功能與社會規(guī)則體系中法律規(guī)則的功能幾無二致。[1]由此可以看出，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上相當(dāng)于法律規(guī)則，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然亦是如此，在消防監(jiān)督、建筑消防設(shè)計審核等實(shí)務(wù)中，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是主要依據(jù)。然而，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為工程建設(shè)類的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)然的角度研究與產(chǎn)品、食品、衛(wèi)生等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是存在不同的。主要在于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于建筑物，建筑物不同于一般的產(chǎn)品，建筑物從設(shè)計、施工、建設(shè)到使用，每個階段都由相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要側(cè)重于建筑的安全方面，因此，針對建設(shè)工程而言，在設(shè)計階段應(yīng)按照建設(shè)工程消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計，在工程驗(yàn)收階段按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行消防驗(yàn)收，投入使用后依然需要適用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)判斷該建筑的消防安全性能。綜上，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上相當(dāng)于法律規(guī)則，但是由于建筑物的特點(diǎn)，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用不完全同于一般的產(chǎn)品質(zhì)量管控、操作規(guī)程等標(biāo)準(zhǔn)適用，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用有其自身的特點(diǎn)。
2.消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用實(shí)然分析
現(xiàn)行《消防法》條文中大量提及了“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。如從源頭管控規(guī)定“建設(shè)工程的消防設(shè)計、施工必須符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”；對于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位明確要求其應(yīng)當(dāng)“保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，保證防火防煙分區(qū)、防火間距符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。由此可以看到，《消防法》是將消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷建設(shè)工程設(shè)計、施工等以及單位配置消防設(shè)施的依據(jù)，從立法技術(shù)上分析，是將消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為義務(wù)性法律條款，不再在法律條文中詳細(xì)規(guī)定設(shè)計、施工等具體明確的技術(shù)要求，而直接明確其技術(shù)要求應(yīng)滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是作為消防機(jī)構(gòu)實(shí)施消防監(jiān)督檢查活動時用于判斷建筑物消防安全性能的主要依據(jù)。
然而，由于建筑物與一般工業(yè)產(chǎn)品不同的特點(diǎn)，在消防實(shí)務(wù)中有關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用也相對復(fù)雜。首先，包括消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)性強(qiáng)，且其條文規(guī)定很大程度上來源于工程經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際應(yīng)用時又需要較大的自由裁量空間，但其在安全、質(zhì)量等方面對社會又具有非常重要的影響。[2]消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是通過設(shè)定具體的技術(shù)指標(biāo)要求使建筑物滿足消防安全的條件，特別是多數(shù)情形下，判斷某一場所的消防安全性能往往需要依據(jù)很多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，由于側(cè)重角度的不同，需要綜合考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用，這本身就存在一個價值判斷的過程。而且，作為標(biāo)準(zhǔn)化和差別化的矛盾統(tǒng)一體，建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定位一直爭論強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一還是強(qiáng)調(diào)差異。消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為政府規(guī)制的一種，其主要作用在于預(yù)防火災(zāi)風(fēng)險，提高建筑的消防安全性能，消防機(jī)構(gòu)本能地傾向于加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化管控。然而，在工程實(shí)踐和管理活動中，行政相對人可能更傾向于功能、經(jīng)濟(jì)成本等方面考慮而選擇適用對其有利的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，客觀造成公法強(qiáng)制和私主體自治之間的對立。
其次，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用時間跨度大帶來適用難題。實(shí)務(wù)中主要存在以下幾種情況。一是針對已經(jīng)建成投入使用的公共建筑，在經(jīng)營管理過程中，難免對建筑進(jìn)行不斷的改動，在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)后來的建筑使用用途完全與設(shè)計之初不同；二是有的建設(shè)項目周期長或在新舊標(biāo)準(zhǔn)交替期間，原先設(shè)計審核時依據(jù)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在該項目驗(yàn)收時已經(jīng)修訂；三是部分消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)最初制定缺乏科學(xué)性，在適用過程中會逐漸暴露出不足，特別是在發(fā)生一些重大火災(zāi)后，可能有針對性的修改部分消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條文。前述幾種情形，將不同程度的面臨消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂后的標(biāo)準(zhǔn)適用問題。一般的工業(yè)產(chǎn)品類標(biāo)準(zhǔn)即使修訂，在進(jìn)行生產(chǎn)時可以直接選擇修訂后的標(biāo)準(zhǔn)，因而標(biāo)準(zhǔn)修訂后一般不會影響到已經(jīng)投放市場的產(chǎn)品。而消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂則不同，由于建筑物一般會存續(xù)幾十年，前述的幾種情形如何選擇適用消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一個值得探討的問題。如果按照對行政相對人的“信賴保護(hù)”原則，則不應(yīng)該適用修訂后的標(biāo)準(zhǔn)，但是很現(xiàn)實(shí)的問題是放任這種明顯不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的隱患存在是否符合不特定公眾的利益呢？特別是針對現(xiàn)有技術(shù)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)過去舊的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷的情形，這種保護(hù)私人利益的“信賴保護(hù)”原則是否與公共利益發(fā)生沖突？
3.消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用法律分析
前述關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂后如何對既有建筑的適用問題，國內(nèi)已經(jīng)有研究者探索從消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有無溯及力角度進(jìn)行研究。
有研究認(rèn)為，隨著我國建筑工程消防技術(shù)規(guī)范制訂、修訂的速度加快，針對現(xiàn)行規(guī)范是否可以溯及原有建筑的問題基于法律法規(guī)溯及力的規(guī)定和“信賴保護(hù)原則”并借鑒國外做法，提出消防監(jiān)督檢查不應(yīng)“溯及既往”，但對于原有建筑存在確實(shí)影響公共消防安全的重大問題，消防部門可以通過一定的程序要求其整改。[3]也有研究從形式和實(shí)質(zhì)兩個側(cè)面剖析了消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有準(zhǔn)法律規(guī)則的性質(zhì)，借鑒了域外消防安全領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)溯及既往原則以及當(dāng)事人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的經(jīng)驗(yàn)，立足保護(hù)公共利益提出了消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“從舊兼保護(hù)”的溯及力原則。[4]下面，筆者嘗試從行政法基本原理對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用問題進(jìn)行分析。
我國的《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其實(shí)施條例對“標(biāo)準(zhǔn)”管理的立法目的進(jìn)行了明確，國務(wù)院法制辦《標(biāo)準(zhǔn)化法(修訂草案征求意見稿)》第二條明確了“標(biāo)準(zhǔn)(含標(biāo)準(zhǔn)樣品)，是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會事業(yè)等領(lǐng)域統(tǒng)一的技術(shù)和管理要求。”《標(biāo)準(zhǔn)化法》僅僅對標(biāo)準(zhǔn)的管理、制定及實(shí)施等做出了規(guī)定，并未就標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)進(jìn)行明確。新發(fā)布的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一般適用于新建及改擴(kuò)建工程項目，以《建筑設(shè)計防火規(guī)范》GB50016—2014為例，該標(biāo)準(zhǔn)第1.0.2明確“本規(guī)范適用于新建、擴(kuò)建和改建的建筑”。但這并不能當(dāng)然認(rèn)為在消防監(jiān)督管理活動中不可以使用新標(biāo)準(zhǔn)對既有建筑進(jìn)行評定，這主要是由消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)特點(diǎn)決定的。前面已經(jīng)就消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和對標(biāo)準(zhǔn)的適用進(jìn)行了實(shí)然性分析。其實(shí)，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量建筑物消防安全性能的主要判據(jù)，對符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物推定其符合消防安全。但是，由于建筑本身的復(fù)雜性，相對機(jī)械的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只能對主要的性能指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，實(shí)務(wù)中需要設(shè)計人員、消防監(jiān)督人員根據(jù)具體建筑物的場所性質(zhì)綜合判定，這是一個價值判斷的過程。對新建建設(shè)項目的消防設(shè)計審核過程中需要組織專家評審的項目可以很好的說明這個問題。公安部令第119號《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定，對具有“國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的”、“消防設(shè)計文件擬采用的新技術(shù)、新工藝、新材料可能影響建設(shè)工程消防安全，不符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的”、“擬采用國際標(biāo)準(zhǔn)或者境外消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的三種情形之一的建設(shè)工程，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)將申請材料報送省級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)組織專家評審，對三分之二以上評審專家同意的特殊消防設(shè)計文件，可以作為消防設(shè)計審核的依據(jù)。由此，可以看出，對新建的建設(shè)項目的標(biāo)準(zhǔn)適用是一個以消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主要依據(jù)的綜合判定的過程。
對既有建筑而言，對其進(jìn)行消防監(jiān)督檢查的目的之一是確保檢查對象的消防安全，判斷其消防安全性能也是采用同樣的過程，也同樣是以消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)。然而，盡管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對社會主體具有一定的約束力，但其本身并不能完全調(diào)整社會主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必須借助法律規(guī)范才能明確違反技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律后果。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要借助法律法規(guī)對社會主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，例如，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二十條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理。”《消防法》第六十條第一款規(guī)定單位“消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的”處五千元以上五萬元以下罰款。目前已經(jīng)廢止的公安部令第36號《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的第十六條第二款規(guī)定“對現(xiàn)行國家工程建筑消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以前的建筑物，發(fā)現(xiàn)其缺少消防設(shè)計或者消防設(shè)計不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)通知建筑物的產(chǎn)權(quán)或者管理單位限期改正。”盡管該規(guī)章已經(jīng)廢止，但從該規(guī)章可以看出對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用取決于法律法規(guī)的規(guī)定。因此，新標(biāo)準(zhǔn)是否可以適用于既有建筑不是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身所能調(diào)整的，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身只是規(guī)則，如何運(yùn)用規(guī)則又是另外一個問題。
綜上，對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用完全是一個法律選擇的問題，主要是法的價值沖突問題。對既有的建筑原則上只適用其原始設(shè)計及建設(shè)時的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是對行政相對人的利益的保護(hù)，是信賴保護(hù)原則的基本體現(xiàn)。對既有建筑適用現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是從社會公共安全利益的角度考量。消防安全關(guān)系社會公共利益，特別是對人員密集的公共建筑而言，顯然對不特定的人群的保護(hù)價值要大于建筑所有人或使用人的私人利益。然而，并不是說所有的既有建筑都應(yīng)該適用新標(biāo)準(zhǔn)來提高其安全性能，只有對那些一旦發(fā)生火災(zāi)將會造成重大人員傷亡的建筑物才可以這樣要求。這種適用范圍需要從法的價值沖突和信賴保護(hù)原則考量，經(jīng)過充分的正當(dāng)性論證，對公共利益和私人利益進(jìn)行一定程度的平衡，需要法律做出規(guī)定，對部分既有建筑的標(biāo)準(zhǔn)適用問題予以明確，這樣既可以保護(hù)社會公眾的安全利益，又是對私人利益的保護(hù)。這一方面，最近通過的《大連市消防條例》進(jìn)行了有益嘗試。該條例第三十四條規(guī)定“建筑物、場所符合建造或者改造當(dāng)時的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求，但不符合現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求，有下列情形之一的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以責(zé)令限期改正”，并從“屬于人員密集場所且存在較高火災(zāi)風(fēng)險的”，“附設(shè)在其他建筑內(nèi)，嚴(yán)重影響整個建筑消防安全的”等幾方面明確界定情形，既賦予公安消防機(jī)構(gòu)可以適用新規(guī)范管理老舊建筑的權(quán)力，又明確界定適用情形和技術(shù)判定條件，規(guī)范自由裁量權(quán)。
4.結(jié)語
文中，筆者從消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)入手，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上相當(dāng)于法律規(guī)則，在消防監(jiān)督、建筑消防設(shè)計審核等實(shí)務(wù)中，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是主要依據(jù)，但消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并非完全的法律規(guī)范。從法律規(guī)范角度分析，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身僅僅是設(shè)定了規(guī)則，而對消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用是一個法律規(guī)范選擇的問題，可以在法律法規(guī)中明確消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一般適用原則、特別適用情形及適用要求。這樣既可以保護(hù)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的約束力的信賴原則，又可以通過立法過程中的正當(dāng)性論證對行政相對人的信賴保護(hù)利益在部分特定情形下的標(biāo)準(zhǔn)適用進(jìn)行適當(dāng)克減，從而來維護(hù)公共安全，保護(hù)公眾利益。同時，通過法律法規(guī)的明確規(guī)定，規(guī)范消防機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中的自由裁量的權(quán)力，通過法治手段在社會消防安全管理活動中對社會主體進(jìn)行規(guī)制。
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作者簡介
李福秋，男，碩士，大連市消防支隊火調(diào)技術(shù)科副科長，主要從事消防法制、地方立法及火災(zāi)事故調(diào)查等工作；大連市公安局公職律師，主要從事民商法、行政法等研究及實(shí)務(wù)工作。
來源:消防法律研究
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